摘要：在4地試行地方政府自行發債進行得如火如荼之時，審計署公布的2010年地方債違規資金達數千億為地方債的發展提了個醒，不僅要以賦予地方政府發債自主權來保證地方債的發行，更要完善監督與問責機制方能保障地方債的規范與合理使用。

去年6月，審計署首次披露2010年地方性政府債務賬單，10.7萬億的巨額地方債及其背后潛藏的巨大風險引來國內外一片嘩然。昨日，審計署發布的2012年第1號公告讓地方債再度成為焦點，公告指2010年地方性債務審計查出涉違規資金達5308億元。

在數千億的違規資金中，包括違規為464.75億元債務提供擔保，融資平臺公司違規抵押或質押取得債務資金731.53億元，債務資金被投向資本市場、房地產和“兩高一剩”項目351億元，融資平臺公司虛假出資、注冊資本未到位等2441.5億元。可見現時的地方債從獲得到使用都缺乏規范猶如一團亂麻，這樣一筆糊涂賬根本無法保證這些讓整個中國承受了巨大風險借來的錢用到了該用的地方。

現行《預算法》明確規定“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字”，所以地方政府無權發債。但在地方政府財權事權長期不匹配的情況下，地方政府早已想方設法地舉債，地方融資平臺就是地方政府的隱性借貸方法。

地方融資平臺是指地方政府通過劃撥資產迅速包裝出的一個資產和現金流都能達到融資標準的市政實體公司，城投公司就是地方融資平臺的主要表現形式，但由于不少地方政府搭建平臺時過度介入，很多地方融資平臺實際上只是地方政府向銀行借款的殼公司。由于地方融資平臺納入財政預算之外管理，擔保、資金運用等方面的制度建設十分不健全，資本金不實、抽逃資本金、管理混亂是平臺公司普遍存在的問題；而且由于信息透明度極度缺乏，各地財政擔保評估體系落后，法規不健全，監管長期缺位，上述的違規擔保、平臺公司虛假出資、債務資金被用到“兩高一剩”項目等違規行為自然是屢禁不止。

地方融資平臺作為公共投資的重要資金來源，卻游離于公共監督體系之外，因而多年來一直未受到必要的監督，管理與資金運用都十分混亂，潛藏了極大的風險。要規范地方債，須將地方債納入財政預算管理，方能有效加強風險管理。如果此次《預算法》修改明確允許地方政府列赤字，即在法律上賦予了地方政府發債的自主權，地方政府自主發債即把地方債明列入財政預算之中，令原本游離于公共監督體系之外的隱性風險變為公共監督體系之內的顯性風險，必然利于監督。而去年下半年中央的舉措亦表明其有意重啟地方自主發債，例如上海、廣東、浙江試行地方政府自行發債，以及《預算法》修訂草案基本原則之一的“強化政府債務管理，防范財政風險”。

先莫論地方政府自主發債短期內難向全國推行，即使完全實現地方政府自主發債，也只是規范地方債的第一步。地方政府自主發債只是令風險從隱性變為顯性，但地方債能否規范，重點仍在財政監督與問責制度。人大作為事前監督難以起作用，而審計作為事后監督，每年都能查出不少問題，但卻效果不彰。從此次公告公布的2010年整改結果即可得知，違規擔保、違規抵押、資金投向“兩高一剩”項目及虛假出資等四項整改均不足半數，而未及時安排使用債務資金這最好改的一項，只需抓緊項目前期準備、合理加快工程進度、理順審批手續和及時歸還，居然整改到位的資金也不過77%，連八成都不到，可見地方政府基本沒把整改當回事。截至2011年10月底，相關部門、單位和地區上繳、追回、歸還和補撥資金143.94億元，挽回和避免損失60.66億元，規范賬務處理997.09億元，總共不過違規資金的五分之一，還有大部分的違規資金或許就這樣隨著2011年的過去而隨之掩埋。

從以上數據可知，監督問責何等無力。對于地方債的違規，如果地方政府或官員只需付出極小代價甚至無需為此付出代價，在這種情況下又怎能期待地方債能規范？

在4地試行地方政府自行發債進行得如火如荼之時，審計署公布的2010年地方債違規資金達數千億為地方債的發展提了個醒，不僅要以賦予地方政府發債自主權來保證地方債的發行，更要完善監督與問責機制方能保障地方債的規范與合理使用。