“最強”法律保障群眾吃得放心住得安心

解讀土壤污染防治法

　　俗語說，土生萬物。土壤是經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)基礎，而土壤污染防治則是關(guān)乎食品安全、公眾健康和環(huán)境保護的大事。

　　8月31日，十三屆全國人大常委會第五次會議全票通過了《中華人民共和國土壤污染防治法》。土壤污染防治法共七章、九十九條，將于2019年1月1日起施行。這是我國首次制定專門的法律來規(guī)范防治土壤污染。該法的出臺實施，是貫徹落實黨中央有關(guān)土壤污染防治的決策部署，也有助于完善中國特色法律體系，尤其是生態(tài)環(huán)境保護、污染防治的法律制度體系，更為開展土壤污染防治工作，扎實推進凈土保衛(wèi)戰(zhàn)提供法治保障。

　　2014年《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》顯示，目前全國土壤環(huán)境狀況總體不容樂觀。部分地區(qū)土壤污染較重，耕地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂，工礦業(yè)廢棄地土壤環(huán)境問題突出。而屢屢見諸報端的農(nóng)產(chǎn)品重金屬污染事件等也嚴重挑戰(zhàn)著公眾的神經(jīng)，引起全社會的高度關(guān)注。

　　“我們立這部法，就是為了保障和實現(xiàn)人民群眾吃得放心、住得安心。”全國人大常委會法工委行政法室副主任張桂龍說。

數(shù)十年磨一劍

　　1984年，我國出臺了最早的環(huán)境污染防治領(lǐng)域的專門法律——水污染防治法，之后，又陸續(xù)出臺了環(huán)境保護法、大氣污染防治法、固體廢物污染環(huán)境防治法等專門法律，但時至今日，土壤污染防治法才正式出臺。

　　“從污染形成過程和環(huán)境法發(fā)展過程來看，這是比較正常的。”談及為何土壤污染保護法姍姍來遲，全國人大環(huán)資委法案室副主任王鳳春指出，主要有以下幾個原因：一是土壤污染是大氣、水污染等污染物排放造成的，是這些污染物在特定地塊長期累積形成的，由產(chǎn)生到出現(xiàn)問題通常會滯后較長時間；二是土壤污染具有隱蔽性、滯后性、累積性、不均勻性、不可逆轉(zhuǎn)性和長期性等，常被稱作“看不見的污染”，科學認識也要有個過程；三是大氣、水污染等是源頭，土壤污染是后果，要先防治好大氣、水污染等，才能有效預防和控制土壤污染的惡化；四是土壤污染的調(diào)查、監(jiān)測、防治等技術(shù)、管理都比較復雜，并且是建立在大氣、水、固體廢物等污染防治的技術(shù)和管理手段基礎上的。

　　據(jù)王鳳春介紹，從法律制度設計的角度看，土壤污染防治法的立法難點主要集中在兩個方面：一是如何有效認定土壤污染責任人，從而建立起有效的污染防治責任體系；二是如何根據(jù)污染防治的責任體系建立起有效的風險管控和修復體系。“可以說，這兩個問題不但是這部法律最核心的問題，也是最難的問題。立法中許多爭議都是圍繞這兩個方面展開的。”王鳳春說。

被稱為史上“最強”

　　土壤污染防治法被業(yè)內(nèi)稱為“最強”土壤保護法。在生態(tài)環(huán)境部法規(guī)與標準司副司長趙柯看來，“最強”主要體現(xiàn)在三個方面：

　　一是在理念上遵循預防為主、保護優(yōu)先的原則，強化源頭預防，減少污染產(chǎn)生。為此，法律創(chuàng)設了土壤污染重點監(jiān)管單位名錄，并規(guī)定重點監(jiān)管單位應當嚴格控制有毒有害物質(zhì)排放，建立土壤污染隱患排查制度，制定實施自行監(jiān)測方案：強化農(nóng)業(yè)投入品管理，對農(nóng)業(yè)投入品的使用和回收分別作出規(guī)定，防治農(nóng)業(yè)面源污染：加強對未污染土壤和未利用地的保護。

　　二是在制度上建立和完善土壤污染責任機制。為落實企業(yè)主體責任，法律規(guī)定了土壤污染責任人負有實施風險管控和修復的義務；土壤污染責任人無法認定的，由土地使用權(quán)人實施風險管控和修復；土地污染責任人應當承擔實施風險管控和修復的費用。法律還明確了地方人民政府及其生態(tài)環(huán)境主管部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等相關(guān)部門的監(jiān)督管理責任。

　　三是在罰則上嚴懲重罰，對污染土壤的違法行為設定了嚴格的法律責任。為此，法律規(guī)定對違法向農(nóng)用地排污，或者不按照規(guī)定采取風險管控措施或者實施修復的，情節(jié)嚴重的違法行為，實施拘留。對未按照規(guī)定進行風險管控或修復等違法行為，實行“雙罰制”，既對違法企業(yè)給予處罰，也對企業(yè)有關(guān)責任人員予以罰款。

嚴懲重罰違法行為

　　對違法行為進行嚴懲，是此次土壤污染防治立法的最大亮點之一。談及為何要從嚴設立法律責任，全國人大常委會法工委行政法室副處長李慎秋介紹說，主要出于多方面的考慮：“首先是落實黨中央提出的用最嚴格制度、最嚴密法治保護生態(tài)環(huán)境的決策，對違法行為嚴懲重罰，突出一個‘嚴’字。其次，是采納了常委會組成人員的審議意見，回應社會關(guān)切。此外，這也是和已有的環(huán)保法、大氣污染防治法、水污染防治法等相關(guān)法律相銜接、相協(xié)調(diào)。”

　　值得一提的是，土壤污染防治法規(guī)定，對出具虛假的土壤污染狀況調(diào)查、土壤污染風險評估等報告，情節(jié)嚴重的違法行為，對單位予以永久禁業(yè)，對有關(guān)責任人員禁業(yè)十年；構(gòu)成犯罪的，對有關(guān)責任人員終身禁業(yè)；與委托人惡意串通的單位，還應當與委托人對造成的損害承擔連帶責任。對嚴重的土壤污染違法行為，依法追究刑事責任等。

　　“這主要是考慮到這種違法行為的嚴重性。為了體現(xiàn)過罰相當原則，在追究刑事責任的時候有必要規(guī)定終身禁止。”李慎秋指出，土壤污染狀況調(diào)查、風險評估、效果評估等活動專業(yè)性很強，在很大程度上都依賴從事這些活動的個人的專業(yè)能力和誠信程度。由于法律目前對這些人員沒有實行資質(zhì)管理，只規(guī)定要具備相應的專業(yè)能力，不能吊銷其資格證書，所以只能通過禁止從業(yè)的處罰，達到讓違法者不能再從事這些活動的效果。

　　此外，規(guī)定禁止從業(yè)還可以起到震懾和警示的作用，發(fā)揮法律預防違法犯罪的功能。同時，對出具虛假報告的違法行為進行嚴懲，有利于在全社會形成誠實守信的良好風尚，有利于發(fā)揮法律的引領(lǐng)和教育功能，也是社會主義核心價值觀入法的生動實踐。“而且，這也是借鑒現(xiàn)行法律一些好的做法和成功經(jīng)驗，比如，資產(chǎn)評估法和食品安全法等都作了相似的規(guī)定，取得了很好的效果。”李慎秋說。

實現(xiàn)多項制度創(chuàng)新

　　在以預防為主、保護優(yōu)先、風險管控、分類管理、污染擔責、公眾參與原則的基礎上，土壤污染保護法明確了土壤污染防治規(guī)劃，土壤污染風險管控標準，土壤污染狀況普查和監(jiān)測，土壤污染預防、保護、風險管控和修復等方面的基本制度和規(guī)則。可以說，土壤污染防治法有很多亮點值得關(guān)注。

　　突出預防為主，保護優(yōu)先。土壤是大氣、水、固體等廢棄物的最終受體，一旦污染，修復治理的難度大、周期長、成本高。為此，法律強化源頭預防，專門設“預防和保護”專章，要求土地使用權(quán)人從事土地開發(fā)利用、企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者從事生產(chǎn)經(jīng)營活動等，都要采取有效措施，減少和防止土壤污染。同時，在第三章中還按照工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)活動、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動等不同的特點，有針對性地規(guī)定不同的預防措施。另外，還規(guī)定加強對未污染土壤的保護，重點保護未污染的耕地、林地、草地、水源地，對于永久基本農(nóng)田則要進行嚴格保護。

　　堅持風險管控，分類管理。法律規(guī)定要通過普查、詳查、調(diào)查、監(jiān)測、風險評估等措施和途徑，掌握土壤污染的狀況和變化趨勢，為風險管控打好基礎。同時，根據(jù)土地的不同用途和污染程度，規(guī)定了不同的應對措施、管理手段和管理要求，分類實施以有效地防范和應對土壤污染。

　　堅持明確責任，從嚴監(jiān)管。法律合理配置了土壤污染責任人、土地使用權(quán)人和政府三者之間的責任，落實企業(yè)主體責任，強化污染治理責任，明確政府及其相關(guān)部門的監(jiān)管責任。同時，還賦予監(jiān)管部門查封、扣押等權(quán)力，規(guī)定土壤污染責任人負有實施土壤污染風險管控和修復的義務。土壤污染責任人無法認定的，土地使用權(quán)人應當實施土壤污染風險管控和修復。地方人民政府及其有關(guān)部門可以根據(jù)實際情況組織實施土壤污染風險管控和修復。

　　堅持科學合理設計，規(guī)定工作流程。法律規(guī)定對土壤污染防治工作的各環(huán)節(jié)、全過程進行監(jiān)管。通過普查、調(diào)查、詳查、監(jiān)測、現(xiàn)場檢查等，對于地塊可能存在污染風險的，要進行土壤污染情況的調(diào)查。此外，法律還根據(jù)各個不同環(huán)節(jié)規(guī)定了不同措施，明確采取措施的主體和達到的效果。

　　堅持源頭把關(guān)，加強對敏感用地的管理。住宅和公共管理、公共服務用地直接涉及到人居安全，十分敏感，法律加強了對敏感用地的準入管理，規(guī)定土壤用途要變更為住宅、公共管理和公共服務用地的，變更之前要進行污染情況調(diào)查，列入建設用地風險管控和修復名錄的地塊，不得作為住宅、公共管理和公共服務用地，從而從源頭上保障大家住得安心安全。

　　堅持水土一家、水土共治，在對土壤污染進行防治的同時，法律要求加強對地下水污染的防治。比如，明確土壤污染情況調(diào)查報告要包括地下水是否受到污染的內(nèi)容，風險評估報告要包括地下水污染的范圍。對于農(nóng)用地地塊的土壤污染，影響或者可能影響地下水水源安全的，要制定防治污染的方案，采取相應的保護措施等。

　　制圖/李曉軍

　　本報記者 　朱寧寧