“民告官”法律20年后首修改 拒不履行判決官員可拘留

　　作為一部被稱為“民告官”的法律，行政訴訟法在頒布實施20多年之后面臨首次大修。23日，行政訴訟法修正案草案提請全國人大常委會審議。專家表示，行政訴訟法的修改對于排除我國目前“民告官”的種種法律障礙和困難，保障官民爭議解決法律渠道的順暢將發揮重要作用。

　　行政機關不得干預、阻礙法院立案

　　2013年9月，河南一家酒店的職工向法院提起行政訴訟，希望通過法律途徑向當地工商行政部門討要個說法。而法院卻以“領導說不立案”為由讓他們吃了閉門羹。

　　當前，我國行政訴訟面臨“立案難、審理難、執行難”的問題，“立案難”，須著力破解。公民、法人或者其他組織與政府機關及其工作人員產生糾紛，行政機關不愿當被告，法院不愿受理，導致許多應當通過訴訟解決的糾紛進入信訪渠道，在一些地方出現了“信訪不信法”的情況。

　　為暢通行政訴訟的入口，修正案草案開宗明義首次增加規定，明確法院應當保障公民、法人或者其他組織的起訴權利，對應當受理的行政案件依法受理。行政機關不得干預、阻礙法院受理行政案件。被訴行政機關應當依法應訴。

　　“實踐中，行政機關干預、阻礙法院受理行政案件的情況較多，特別是對涉及房屋拆遷、土地征收等案件的起訴。”北京大學憲法與行政法研究中心主任姜明安指出，由于時代的局限，行政訴訟法當時確立的規則、制度以及理念與我國當下民主法治和改革發展的現實多有不適應之處，引發種種弊端。

　　針對“立案難”，修正案草案強化了法院受理程序約束，增加規定：人民法院應當在接到起訴狀時當場予以登記，并出具注明日期的書面憑證。起訴狀內容欠缺或者有其他錯誤的，應當給予指導和釋明，并一次性告知當事人補正。不得未經指導和釋明即以起訴不符合條件為由不受理。修正案草案還明確了法院的相應責任，增加規定：不接收起訴狀的，當事人可向上級法院投訴，上級法院應責令改正，并對責任人員依法給予處分。

　　“此次法律修改明確了公正司法、監督行政的原則和宗旨，明確了行政訴訟應有的要義，使其回歸法律本位，是這次修改的一個亮點。”北京大學法學院教授沈巋說。

　　擴大受案范圍，可口頭起訴

　　出于多方面考慮，我國在制定行政訴訟法時，對行政訴訟的受案范圍作了較為嚴格的限制。

　　姜明安介紹，許多行政行為，如抽象行政行為，內部行政行為，涉及公民政治權利、勞動權、受教育權等行政行為，即使侵犯公民、法人或者其他組織的合法權益，因現行行政訴訟法明確將其排除在行政訴訟受案范圍之外或未將其明確列入行政訴訟受案范圍之內，受害人也不能向法院提起行政訴訟。

　　為進一步保障當事人起訴權，修正案草案進一步擴大了行政訴訟案件的受案范圍。將涉及土地等自然資源所有權或者使用權，農村土地承包經營權，支付最低生活保障待遇等官民糾紛，納入行政訴訟受案范圍。

　　“擴大受案范圍是總體趨勢。”中國政法大學教授王敬波認為，草案進一步明確列舉具體行政行為的情形，可以避免法院借口法律沒有明確規定而不予受理。

　　“但由于目前的受案范圍只限于受理侵害人身權、財產權的情形，公民、法人和其他組織的參與權、知情權等權利無法獲得保護。行政合同、給付行政等新型的行政行為也沒有列舉全面，造成受理和審理的障礙。”王敬波建議將行政爭議都納入行政訴訟范圍，以行政行為或者行政爭議作為受案標準。

　　為方便當事人行使訴權，修正案草案還明確了可以“口頭起訴”：起訴應當向法院遞交起訴狀，書寫起訴狀確有困難的，可以口頭起訴，由法院記入筆錄，出具注明日期的書面憑證，并告知對方當事人。

　　“很多文化程度不高的老百姓更希望采用口頭方式起訴。這種做法在實踐中操作性較強。但不論是口頭還是書面，起訴都要符合條件，如有明確被告、基本事實等。”沈巋說。

　　異地管轄，減少行政機關干預審判

　　今年6月3日，山東棗莊市市中區人民法院開庭審理了一起23名村民共同訴某人民政府不履行信息公開法定職責的行政訴訟案件。這是山東省開展行政訴訟案件集中管轄試點工作以來，首起異地審理的行政訴訟案件。

　　現行行政訴訟法規定，基層人民法院管轄第一審行政案件。為了解決行政案件審理難問題，減少地方政府對行政審判的干預，修正案草案增加了規定：一是高級人民法院可以確定若干基層法院跨行政區域管轄第一審行政案件。二是對縣級以上地方政府所作的具體行政行為提起訴訟的案件，由中級法院管轄。

　　王敬波認為，現行行政訴訟法關于級別管轄、地域管轄等一般標準的規定，不同程度地沿襲了民事訴訟管轄的規定。然而，行政訴訟與民事訴訟在諸多方面存在著差異，司法行政化、地方化對行政訴訟的影響很大，影響了行政審判權的公正行使。

　　“這一修改，對于行政審判擺脫地方干預，實現獨立行使行政審判權具有重要意義。”姜明安在肯定修改的同時還指出，僅有這一舉措是不可能完全解決地方干預問題的，還必須進行司法機關人財物管理體制的改革以及法官制度的改革。

　　還有專家指出，目前絕大多數基層法院審理的行政案件比較少。建議將基層法院行政案件一審管轄權交給中級人民法院管轄。這樣一方面可以更好能擺脫地方行政機關的干預、影響，另一方面能集中審判力量去審理案件。

　　不執行法院判決，可拘留行政官員

　　對老百姓來說，告官難，打贏了官司，執行更難。當前行政機關不執行法院判決的問題較為突出。

　　“相對人好不容易把官司打贏了，法院判決撤銷違法行政行為，或者責令行政機關履行法定職責，賠償相對人損失等，行政機關就是不執行判決，相對人雖然勝訴，但其耗費大量時間、財力從法院獲得的一紙判決書只是一張無法兌現的空頭支票。”姜明安坦言。

　　針對執行難，修正案草案增加規定：拒不履行判決、裁定、調解書，社會影響惡劣的，可以對該行政機關直接負責的主管人員和其他直接責任人員予以拘留。將行政機關拒絕履行判決、裁定、調解書的情況予以公告。

　　“這一規定對于促進執行還是比較有力的，雖然有‘社會影響惡劣’的限制，實踐中可能會慎重使用這個手段，但是拘留還是有一定威懾力的。”王敬波說。

　　姜明安認為，因為拘留涉及公民人身自由，適用一定要非常慎重，能夠采取其他措施保證執行的就盡量不要適用拘留。因此僅限于“社會影響惡劣的”情形也是適當的。

　　“總之，現行行政訴訟法中許多規定過時、不合理，不適應現代市場經濟和民主政治發展的需要，其修改勢所必須，勢所必然。”姜明安強調。(新華網記者霍小光、陳菲、楊維漢、史競男)

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