1.財(cái)稅體制改革部署的深刻變化

　　習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中，圍繞下一步財(cái)稅體制改革作出了如下戰(zhàn)略部署：“加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系。建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理。深化稅收制度改革，健全地方稅體系。”

　　仔細(xì)體會上述這一段話并同黨的十八屆三中全會有關(guān)財(cái)稅體制改革的部署相對照，就會發(fā)現(xiàn)，其中所發(fā)生的變化，意義極其深刻。

　　首先是起始句。黨的十八屆三中全會提出“建立現(xiàn)代財(cái)政制度”，黨的十九大報(bào)告添加了前綴“加快”——“加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度”。從“建立現(xiàn)代財(cái)政制度”到“加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度”，集中反映了黨的十八屆三中全會所開啟的本輪財(cái)稅體制改革的緊迫性。可以說，“加快”一詞表明了將一張財(cái)稅體制改革藍(lán)圖繪到底，真正落到實(shí)處的迫切要求。

　　其次是排序。在黨的十八屆三中全會所部署的三個(gè)方面財(cái)稅體制改革內(nèi)容中，預(yù)算制度管理改革居首，稅收制度改革次之，中央和地方財(cái)政關(guān)系改革收尾。黨的十九大報(bào)告對三個(gè)方面內(nèi)容的排序做了調(diào)整：中央和地方財(cái)政關(guān)系改革跨越其他兩方面改革，從尾端躍至首位，預(yù)算管理制度改革和稅收制度改革則相應(yīng)退居第二和第三。排序的調(diào)整，顯然折射的是三個(gè)方面改革內(nèi)容相對重要性的變化。可以說，立足于我國發(fā)展新的歷史方位，加快中央和地方財(cái)政關(guān)系改革，不僅是本輪財(cái)稅體制改革必須跨越的關(guān)口，更是必須首要完成的任務(wù)。

　　最后是表述。黨的十八屆三中全會關(guān)于財(cái)稅體制改革內(nèi)容的表述，篇幅近千字，相對完整而系統(tǒng)。黨的十九大報(bào)告對于財(cái)稅體制改革的直接表述，則只有78個(gè)字，系畫龍點(diǎn)睛式的。所凸現(xiàn)出來的，當(dāng)然是最重要、最關(guān)鍵的內(nèi)容。如中央和地方財(cái)政關(guān)系改革的目標(biāo)是“權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”，預(yù)算管理制度改革的目標(biāo)是“全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力”，稅收制度改革的重點(diǎn)是“健全地方稅體系”。可以說，這些簡明扼要、極具針對性的表述，均系中國特色社會主義進(jìn)入新時(shí)代財(cái)稅體制改革推進(jìn)的重點(diǎn)所在。

　　進(jìn)一步看，黨的十九大對于財(cái)稅體制改革作出如此部署，既是中國特色社會主義進(jìn)入新時(shí)代的必然要求，亦是在對黨的十八屆三中全會以來財(cái)稅體制改革進(jìn)程做出恰當(dāng)評估的基礎(chǔ)上做出的戰(zhàn)略抉擇。之所以在眾多的改革議題和線索中被凸顯出來，就在于它們的實(shí)質(zhì)是本輪財(cái)稅體制改革的焦點(diǎn)、難點(diǎn)和痛點(diǎn)。對此，不妨在加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度的語境下，按照黨的十九大報(bào)告的排序，就下一步財(cái)稅體制改革所涉及的三個(gè)方面內(nèi)容分別做一番討論。

　　2.中央和地方財(cái)政關(guān)系：下一步財(cái)稅體制改革的重頭戲

　　對于中央和地方財(cái)政關(guān)系，黨的十八屆三中全會定位的改革目標(biāo)是“有利于發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性”。這一目標(biāo)的確立，顯然出自于地方積極性尚不夠充分、亟待有效調(diào)動的現(xiàn)實(shí)判斷。從總體上看，黨的十八屆三中全會迄今，發(fā)生在這一領(lǐng)域的改革進(jìn)展，主要有兩項(xiàng)：

　　2016年5月，伴隨著全面營改增的實(shí)施，公布了《全面推行營改增試點(diǎn)后調(diào)整中央與地方增值稅收入劃分過渡方案》。按照這一方案，自2016年5月1日起，作為未來2～3年的過渡方案，以2014年為基數(shù)，采取增值稅增量五五分成的方式重新劃分中央和地方收入。這對于彌補(bǔ)營改增后的地方財(cái)力虧空，在過渡意義上兼顧中央和地方利益，顯然是比較有利的一項(xiàng)舉措。然而，注意到這一方案的適用期只有2～3年，它顯然是一項(xiàng)權(quán)宜之計(jì)而非“進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分”的體制性安排。再注意到營改增之后的增值稅收入占全部稅收收入的比重已超50%，對如此高比例的稅收收入實(shí)行分成，也顯然是一種“分錢制”辦法而非“分稅制”安排。

　　同年8月，發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》。根據(jù)這一指導(dǎo)意見，到2020年，要基本完成主要領(lǐng)域改革，并逐步規(guī)范化、法律化，形成中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的清晰框架。注意到黨的十八屆三中全會對于此項(xiàng)改革的提法是“建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”，這一指導(dǎo)意見在事權(quán)和支出責(zé)任前面添加“財(cái)政”二字，其意圖雖可理解為以財(cái)政事權(quán)和財(cái)政支出責(zé)任的劃分為突破口，從而為整個(gè)事權(quán)和支出責(zé)任的劃分鋪平道路，但它畢竟在事實(shí)上收縮了其作用空間，實(shí)質(zhì)是一個(gè)“縮水版”。

　　毋庸置疑，立足于中國特色社會主義進(jìn)入新時(shí)代的新的歷史方位，中央和地方之間的關(guān)系無疑是現(xiàn)代國家治理領(lǐng)域最重要的關(guān)系鏈條之一，中央和地方之間的財(cái)政關(guān)系又無疑屬于其中最具基礎(chǔ)性和支撐性意義的要素，最具“牛鼻子”效應(yīng)。圍繞它的改革，不僅事關(guān)黨和國家事業(yè)發(fā)展全局，而且牽動整個(gè)財(cái)稅體制改革進(jìn)程。事實(shí)上，在迄今三個(gè)方面的財(cái)稅體制改革進(jìn)程中，中央和地方財(cái)政關(guān)系的改革相對遲緩。鑒于加快中央和地方財(cái)政關(guān)系改革的極端迫切性，也基于防止本應(yīng)發(fā)揮的“牛鼻子”效應(yīng)演化為“拖后腿”效應(yīng)的現(xiàn)實(shí)可能性，必須將其作為下一步財(cái)稅體制改革的重點(diǎn)工程，擺在優(yōu)先位置。并且，在“發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性”的基礎(chǔ)上，將改革目標(biāo)進(jìn)一步細(xì)化——“權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”，有針對性地加以推進(jìn)。

　　3.預(yù)算管理制度：亟待將新《預(yù)算法》落到實(shí)處

　　對于預(yù)算管理制度，黨的十八屆三中全會定位的改革目標(biāo)是“實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度”。這一目標(biāo)，當(dāng)然也是問題導(dǎo)向的：以現(xiàn)代預(yù)算制度為鏡鑒，著力解決現(xiàn)行預(yù)算制度“不公開、不透明，不適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化的要求”的問題。

　　相對而言，黨的十八屆三中全會迄今，預(yù)算管理制度改革動手最早、力度最大，是本輪財(cái)稅體制改革推進(jìn)最快、成效最為顯著的領(lǐng)域。其中，最重要的進(jìn)展是2015年1月正式頒布了新修訂的《預(yù)算法》。并且，圍繞新《預(yù)算法》頒布了一系列旨在規(guī)范政府收支行為的制度。以此為基礎(chǔ)，現(xiàn)代預(yù)算管理制度的若干基本理念得以確立，以四本預(yù)算構(gòu)建的全口徑政府預(yù)算體系得以建立，預(yù)決算公開透明也取得一定成效，等等。

　　然而，以現(xiàn)代預(yù)算制度的原則反觀迄今為止的改革進(jìn)程，也可以發(fā)現(xiàn)，在此領(lǐng)域，仍有若干“老大難”問題需要解決。

　　比如，雖然新《預(yù)算法》明確了“預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本預(yù)算、社會保險(xiǎn)基金預(yù)算”，但具體到預(yù)算收支范圍，一般公共預(yù)算比較翔實(shí)——可以細(xì)化到類款項(xiàng)目，其他三本預(yù)算則大而化之——“政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險(xiǎn)基金預(yù)算的收支范圍，按照法律、行政法規(guī)和國務(wù)院的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行”。

　　又如，雖然新《預(yù)算法》明確了公開透明的標(biāo)準(zhǔn)，但除一般公共預(yù)算之外的其他三本預(yù)算收支并未達(dá)到這一要求，或者遵守的標(biāo)準(zhǔn)并不一致。也正是由于管理標(biāo)準(zhǔn)不一，在我國，對于四本預(yù)算的預(yù)算監(jiān)督和約束事實(shí)上存在不小的差異，甚至迄今未能形成一個(gè)覆蓋全部政府收支的“財(cái)政赤字”概念。

　　再如，雖然新《預(yù)算法》已頒布近三年，但與之相配套的實(shí)施細(xì)則至今未落地。由于缺失具有可操作性的實(shí)施細(xì)則，不僅現(xiàn)代預(yù)算制度的理念難以從根本上得到確立，而且，諸如財(cái)稅部門統(tǒng)攬政府收支、實(shí)現(xiàn)政府預(yù)算的完整和統(tǒng)一等這些根本性的改革目標(biāo)也難以落到實(shí)處。

　　所有這些，既是下一步預(yù)算管理制度改革亟待攻克的障礙，也是與現(xiàn)代國家治理相適應(yīng)的現(xiàn)代預(yù)算制度必須具備的基本素質(zhì)。可以認(rèn)為，正是出于這樣的考慮，黨的十九大在對“全面規(guī)范、公開透明”的基礎(chǔ)上，為預(yù)算管理制度改革確立了更加全面而系統(tǒng)的改革目標(biāo)——“全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力”。也可以說，這是中國特色社會主義進(jìn)入新時(shí)代的實(shí)踐必然和理論必然。

　　4.稅收制度：直接稅改革對接“健全地方稅體系”

　　對于稅收制度，黨的十八屆三中全會所確立的改革目標(biāo)，就是在“穩(wěn)定稅負(fù)”前提下，“逐步提高直接稅比重”——通過稅收制度的結(jié)構(gòu)優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)稅收的公平正義。這一目標(biāo)的確立，同樣基于問題導(dǎo)向：現(xiàn)行稅收制度結(jié)構(gòu)失衡——間接稅收入所占比重和企業(yè)稅收入所占比重甚高，既有違稅收負(fù)擔(dān)分配上的公平正義，亦有礙于實(shí)現(xiàn)稅收對于收入分配以及社會財(cái)富的有效調(diào)節(jié)。

　　按照黨的十八屆三中全會的部署，本輪稅制改革涵蓋了“六稅一法”——增值稅、消費(fèi)稅、資源稅、環(huán)境保護(hù)稅、個(gè)人所得稅、房地產(chǎn)稅和稅收征管法。迄今為止，本輪稅制改革所取得的進(jìn)展有如下幾個(gè)：營改增全面推開、資源稅改革順利推進(jìn)、消費(fèi)稅征收范圍逐步拓展、稅收征管體制機(jī)制改革啟動。

　　除了稅收征管機(jī)制之外，注意到上述進(jìn)展涉及的稅種均屬于間接稅，可歸入直接稅系列的稅種則“裹足不前”。若將間接稅和直接稅分別視作本輪稅制改革行動的兩翼，可以發(fā)現(xiàn)，兩翼的改革行動頗不均衡。再注意到發(fā)生在以營改增為代表的間接稅改革又是以減稅為基本取向的，以個(gè)人所得稅和房地產(chǎn)稅為代表的直接稅改革的基本取向則是增稅，兩翼改革行動“跛腳”狀態(tài)所帶來的直接結(jié)果便是，間接稅收入減下來了，直接稅收入并未相應(yīng)增上去。由此帶來的收入虧空，只能通過增列赤字、增發(fā)國債加以彌補(bǔ)。

　　無論從哪個(gè)方面看，靠“借錢”支撐的稅制改革，既不可持續(xù)，又蘊(yùn)含風(fēng)險(xiǎn)。將本輪稅制改革目標(biāo)落到實(shí)處，只能走稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化道路——在實(shí)施間接稅改革的同時(shí)，實(shí)施直接稅改革。以直接稅的逐步增加對沖間接稅的相應(yīng)減少、以自然人稅源的逐步增加對沖企業(yè)稅源的相應(yīng)減少。

　　更進(jìn)一步看，基于優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)目標(biāo)而進(jìn)行的直接稅改革，不僅關(guān)系到稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而且事關(guān)地方稅體系建設(shè)以及中央和地方財(cái)政關(guān)系改革的進(jìn)程。從這個(gè)意義上講，直接稅改革就是地方稅改革，健全地方稅體系就是健全地方財(cái)政收支體系，也就是重塑中央和地方財(cái)政關(guān)系新格局。

　　上述的所有討論，說到底，都是立足于中國特色社會主義進(jìn)入新時(shí)代這一新的歷史方位而闡發(fā)的。認(rèn)識到我們已經(jīng)進(jìn)入新時(shí)代，新時(shí)代的社會主要矛盾已經(jīng)演變?yōu)?ldquo;人民日益增長的美好生活需要同不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。再認(rèn)識到人民對于美好生活的需要不僅體現(xiàn)在傳統(tǒng)意義的物質(zhì)文化層面，而且越來越多地體現(xiàn)在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等涉及制度安排和政策設(shè)計(jì)的層面。特別是認(rèn)識到不平衡不充分的發(fā)展，既包括物質(zhì)文化領(lǐng)域發(fā)展的不平衡不充分，也涵蓋制度安排和政策設(shè)計(jì)領(lǐng)域的不平衡不充分。可以確認(rèn)的一點(diǎn)是，將一張財(cái)稅體制改革藍(lán)圖繪到底，以加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度的行動，更好地滿足人民日益增長的美好生活需要，既是新時(shí)代對我們提出的迫切要求，更是新時(shí)代賦予我們的神圣使命。

　　（作者：高培勇，系中國社會科學(xué)院學(xué)部委員、經(jīng)濟(jì)研究所所長）