南都：城鎮化改革呼喚政府轉型

來源:南方都市報 2013-04-21 14:00 http://www.xbkwei.com/

　　近日媒體報道，國家發改委已經初步醞釀了城鎮化改革方案，正準備上報國務院批準。方案明確了未來城鎮化發展的戰略重點，并對統籌城鎮化發展作出制度安排，內容包括改革土地管理制度、改革財稅金融體制、完善人口管理制度等方面。

　　在具備全球視野的人眼里，中國的城鎮化毫無疑問是未來世界進程中的一件大事，因為它不僅改變中國也會改變世界的面貌。但是在推進城鎮化的路徑選擇上，近年來也存在著一些爭議。從這個背景看媒體披露的城鎮化改革方案，不妨認為這是對相關爭議的一次回應或澄清。

　　細審這一方案，其意義在于首先回答了中國城鎮化不是什么的問題。

　　方案中提出，“以建成區常住人口為標準，完善設市標準、創新設市模式，適度增加中小城市數量”，這無疑是在透露中國的城鎮化不會過分依賴于各類大城市和城市群。依據世界各國城市化的經驗，聚焦于各類大城市和城市群，仰仗大城市吸納農業人口的能力，幾乎是一個最為有效的辦法。但由于中國農業人口過于龐大，中國顯然應該走一條適合大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化道路。這不僅對應著中國的國情，而且也有利于部分農業人口的就近轉移，縮小交易成本。曾幾何時，中國大城市的快速擴張對經濟發展居功甚偉，但也帶來了諸如“壓榨中小城市”、“小城鎮日益衰落”等弊端，現在既已明確了城鎮化的道路選擇，意味著中小城市和小城鎮全面恢復生機的曙光初現。

　　又比如方案中在談到城鎮化的制度安排時指出，“要深化征地制度改革，逐步縮小征地范圍；嚴格控制耕地資源保護，確保基本農田總量不減少、用途不改變，質量有提高；探索建立城鎮落戶農民工承包地、宅基地自愿有償退出機制。”這顯然是對“城鎮化等于圈地賣房”等觀點的一種否定。當下一些地方把“逼農民上樓”視為城鎮化的不二法門，殊不知城鎮化不等于土地的城鎮化，農業人口向城鎮集中謀求更美好的生活，理應是市場之手推動下的自然過程。任何時候都不能忘記，城鎮化的核心是“市場化”，動力是“工業化”，如果丟掉這兩點，僅注重于建設華麗的高樓和寬敞的馬路，卻沒有相應工業實力的支撐，無法消化大量進城者，使其得不到充分而有效的就業，這是典型的“被城鎮化”，很可能未蒙其利卻先受其害。

　　盡管從概念的內涵和外延觀察，中國正在探索的“城鎮化”和世界其他國家業已跨越的“城市化”存在著一些差異，但就農業人口向市民轉化這一點而言，兩者又別無二致。因此，城市化也好，城鎮化也罷，其對中國未來的挑戰無非在于兩個方面：對進城者來說，是如何盡快轉化為市民的問題，對政府來說，則是面對越來越多的市民，如何提高公共服務水平的問題。

　　針對這兩大問題，國家發改委擬定的方案中回答得甚為明快，那就是“改革”！舉凡“進城農民工子女義務教育納入財政保障”，“平等參保，全面實施社保‘一卡通’工程”，“實行全國統一的居住證制度，逐步剝離附加于戶籍制度上的福利待遇”，都是對進城農民市民化障礙的準確清除。鑒于城鎮化是全國統籌，可能面臨中央和地方的事權劃分的困難，方案中還規定了公共成本由中央和省級政府、城市政府分擔的機制，可以說進一步加大了方案的可操作性。解決了城鎮化的公共成本，接下來，各級政府如何從把城鎮化僅僅當作發展地產、拉動內需工具的誤區中走出，專注于提升公共服務質量，實現城鎮居住者的市民化，當為最優先的課題。

　　從鄉村到城鎮，對一個期待美好生活的人來說，這不僅是一個居住地的轉移，而應該是一種生活方式的變化，代表著身心的更大愉悅。為了達到這一目標，需要一定的財力，需要消除一系列制度性壁壘，更呼喚著政府的轉型。

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