“從根本上講，結構的失衡，表現在產業，根子在機制轉型，沒有政府行為方式轉變，經濟發展方式的轉變就難以進行。而轉型升級說到底還是要靠深化改革，核心是處理好政府與市場的關系”

　　日前，在國家行政學院舉辦的“省部級領導干部轉型升級研討班”迎來了35位來自中央部委和地方的學員。圍繞著轉型升級的“碰撞”貫穿于整個學習過程中，議題直擊要害，交鋒不留情面，多位學員在課后與《瞭望》新聞周刊交流中都坦言“過癮”、“收獲很大”。

　　國家行政學院教務長、進修部主任陸林祥向本刊記者介紹，中央舉辦此次培訓班的目的，核心是貫徹落實黨的十八大關于加快轉變經濟發展方式的戰略部署，把握經濟轉型升級的內涵和目標，研討如何解決當前發展面臨的突出難題，探索打造中國經濟升級版、提升國際競爭力、從經濟大國向經濟強國邁進的有效途徑。

　　比如，這些站在一線實踐最前沿的省部級學員普遍認為，轉型升級面臨的最大困境，“根子還是政府與市場的關系沒有處理好，政府之手總是在進退反復中難以拿捏合適的度。”他們聚焦的議題中，苦惱產業升級動力不足的現實，擔憂民生支出的剛性需求和財政收入減少的兩難，爭議區域差異現實下轉型升級缺失考核評價的差異化支撐……

　　“當務之急是要解決‘上熱下冷’的問題，進一步統一思想，使上下充分認清我們正處在經濟轉型升級的關鍵時期，而這個轉和升是等不來、要不來的，目前處在不進則退的階段，要有這種緊迫感。”來自山東的學員說。

　　“這一系列難點，也正是未來轉型升級中的發力點。”陸林祥認為，經過一周全封閉式的地方與部門高層官員之間無保留的交流與碰撞，“借鑒其他省份的良好經驗，認識自己工作中的不足，并尋找未來的努力方向，是省部級干部離崗集中學習最重要的收獲。”在他看來，這個目的“基本達到了”。

　　“不進則退”形勢逼人

　　“地方往往換一任領導就是一套新的指標。比如，地市級的綜合部門上報了一個年度投資目標給市長，市長會問，前任市長在任期間的投資增速是多少？如果上報的目標低于過去的增速，市長至少會把目標提高到與前任一樣。目標再報給書記，如果書記是別處調任，就會說，我在某地的時候，增速都達到多少，然后大筆一揮，投資增速遠遠超出最初上報目標。最終的結果大多只能事與愿違。”

　　一位曾在地方工作的副省級官員的此番言談深得學員們的共鳴，一方面是不少地方在舊的路徑上繼續邁進，另一方面則是迫切需要解決的經濟發展矛盾和難題，“照此下去，轉型升級怎么轉，怎么升？”他們認為，目前不平衡、不協調、不可持續的發展矛盾，主要體現在以下幾個方面：

　　其一，產業結構不協調，傳統制造業產能過剩，戰略性新興產業競爭力不強，服務業發展滯后；其二，虛擬經濟與實體經濟發展不協調，實體經濟特別是小微企業面臨重重困難；其三，城鎮化水平和質量不高，城鄉二元結構矛盾依然突出；其四，區域發展不平衡，中西部地區缺少增長極，發展潛力還沒有充分挖掘出來。

　　中央書記處書記、國務委員兼國務院秘書長、國家行政學院院長楊晶在開班講話時強調，“特別是內需外需、投資消費關系的調整。我們喊了很多年，也搞了很多年，但效果還不是很明顯，擴大內需特別是消費需求，還有很長的路要走。”這種緊迫感帶來了兩大亟待突破的生產力束縛：

　　一者，資源環境壓力成為發展的重大制約。我國長期粗放型的經濟增長，帶來了巨大的資源消耗和污染排放增加，一些地方的大氣、水、土壤等都受到污染。不僅工業對土壤造成污染，農業長期使用化肥，對農村的水特別是土壤也造成了大面積污染。部分地區霧霾天氣頻繁出現，老百姓反映強烈，意見很大。

　　二者，如何跨越“中等收入陷阱”生死攸關。2012年，我國人均GDP已經超過6000美元，進入典型的中等收入階段。而國際經驗顯示，不少發展中國家進入中等收入階段后，陷入發展方式落后、技術創新不足、城市化和工業化失衡、收入兩極分化、經濟增長乏力、社會矛盾激化等困境，導致經濟增長放緩甚至停滯不前，掉到所謂的“中等收入陷阱”。

　　“跨越‘中等收入陷阱’、實現現代化，對中國這樣一個世界人口最多的大國來講，是史無前例的探索，更是對我們黨和政府嚴峻的考驗。”楊晶指出，要闖過“中等收入陷阱”這道關，唯一的辦法，就是在推動轉型升級上取得突破性進展。

　　結構失衡根子在機制

　　“經濟轉型升級很困難，原因在于政府跟市場的關系還是不清楚，表現為經濟運行中行政對經濟的干預過多，行政手段當前是強化了，而不是弱化了。一些本來由市場和企業承擔的職能卻由政府主動地來承擔了。”廣東學員的觀點，得到了多位學員的贊同。事實上，35名學員組成的研討班，在具體談論中分成了三個小組，但不同小組在分析當前面臨的難題時，無一例外地都聚焦到了政府與市場的關系上。

　　一方面，從市場方面看，當前市場活力不足，行政對市場的干預過多。企業作為市場經濟主體的作用未能真正發揮，企業過多依賴政府的扶持，過多依賴政策的優惠。

　　研討班學員認為，表現為政府對市場經濟的主體沒有一視同仁，“比如說優惠政策重國企輕民企，重外資輕內資，多年來中央和地方政府制定了諸多優惠政策，對民營的偏少。”更為關鍵的是，政府過多干預土地、價格、資金等要素，影響了市場的信號。有一些學員特別提出，“過去經濟學比較通行的平均利潤率，現在都不能真實衡量企業的經營情況。”

　　另一方面，從政府方面來說，仍然是審批的事項多、環節多，控制市場的權力太大。

　　有學員指出，“政府的審批是必不可少的，但政府審批存在著既得利益和尋租的空間，使得行政體制的改革舉步維艱，這使得這些行政審批偏離了軌道。”

　　與此相關的，則是政府對調控經濟的能力過于自信。一位學員介紹說，“比如說對產能的過少過多，總相信政府自己可以駕馭，但往往適得其反，市場上鋼鐵、水泥、玻璃過剩的問題就是調控的結果，說不定幾年過去，今天的調控又是幾年之后的過剩。”

　　“而很多企業不是根據市場，而主要是根據政府的意志來決定投資經營，在整體經營領域導致了主體意識、契約精神、社會信用和市場判斷的缺失。”他分析說，“決定投資上項目，很多企業主要不是分析市場的供求和成本效益，他投資多少錢主要是看政府有沒有紅頭文件，有沒有納入規劃文本。一個企業來到一個地方不是看市場，而是看市長、市委書記接見不接見。”

　　“從根本上講，結構的失衡，表現在產業，根子在機制。沒有體制機制轉型、沒有政府行為方式轉變，經濟發展方式的轉變就難以進行，轉型升級說到底還是要靠深化改革。核心是處理好政府與市場的關系。”湖北學員總結認為。

　　楊晶在開班講話中指出，目前中央層面仍有1500多個行政審批事項，地方政府層面還有1.7萬個。下一步，還應繼續探索轉變職能的有效做法，進一步向市場放權，為企業松綁，用政府權力的“減法”，換取市場活力的“加法”，搞活微觀經濟基礎，增強市場主體在經濟轉型升級中的動力和活力。

　　“調結構”首在產能過剩

　　湖北學員講出了心中的“兩只虎”，“經濟轉型升級需要科學謀劃，統籌規劃，但更要確定近期抓什么。近期主要存在兩個攔路虎，一是我們的實體經濟活力不夠，動力不強。怎樣把實體經濟搞活，做強做大，關系到國家振興；第二個攔路虎就是產能過剩，這是當前經濟發展中面臨的最突出問題。”對此，學員們在討論中也一致認為，當前的產業升級中需要更多聚焦到怎樣解決產能過剩的問題。

　　工業和信息化部部長苗圩在給學員授課時也表示，中央領導同志已經明確指出，產能過剩影響效率，影響投資，如果任其發展下去甚至會影響社會的穩定，潛伏著危機和風險，因此要把化解部分行業產能嚴重過剩作為調整產業結構的重要任務。

　　他介紹說，國際上一般用產能利用率來衡量產能是否過剩，正常值應該在79%～83%的區間內，超過85%可以認為實現產能充分利用，明顯低于這一區間則說明產能過剩，“我國制造業一些行業產能利用率已經低于75%，有些甚至低于70%，需要警惕。”

　　在苗圩看來，本輪產能過剩主要受四大因素影響，包括不合理的經濟結構和發展方式，要素市場改革滯后，投資管理體制改革不到位和市場退出機制不健全。然而，有學員表示，出于發展的需要，不少地方在開會時都講要轉型、要升級，但在具體行動時，所作所為與轉型升級是背道而馳或者是不一致的。

　　具體到不同地區，由于發展水平的差異，對產業升級也希望有差異化的政策。廣東學員表示，目前廣東已下決心解決項目問題，采取公開競爭的辦法，原則上沒有特別批資金、批土地的情況，“我覺得再也不應該提供零地價了，廣東省現在土地也緊張了，對于好的工業項目地價可能不是很高，取一個平均成本的價格來提供。”

　　“現在一些地方靠低價格、零地價占資源來拉項目，要避免這種惡性競爭。轉型升級中，尤其是產業的升級，項目是最有效的載體和抓手。”在表達對廣東羨慕的同時，陜西學員也提出了產業升級的抓手，“我覺得應給市場定規則，一個項目上不上馬，應通過一套指標體系衡量。對項目從資源代價、環境容量、就業帶動、財稅貢獻、技術引領、產業延伸、區域配套等方面進行嚴格考評，擇優推進。”

　　人民福祉乃轉型終極目標

　　“改善民生是轉型升級的最終目的。民生一頭連著經濟，一頭連著民心。”楊晶指出，改善民生的路還很長。一方面我們的歷史欠賬確實太多，還清這個欠賬，還有十年甚至更長的路要走；另一方面，社會需求增長很快，比我們經濟發展的速度要快。從另一個層面講，民生工程實際上也是發展工程，是轉型升級的重要抓手。

　　民生是產業轉型升級的根本出發點和落腳點，但改善民生是一個系統工程，要做的工作很多。研討班上，為學員所擔心的正是如何處理好轉型升級和就業的關系。

　　“我覺得轉型升級過程中解決民生問題關鍵是社保問題，”陜西學員認為，轉型本身包括淘汰落后產能、提高科技進步的含量等。無論是過剩產能的化解，還是勞動生產率的提高，某種程度上和擴大就業是矛盾的，淘汰落后產能也要解決就業問題，“所以在轉型升級過程中，關鍵是勞動力安置。”

楊晶表示，推動經濟轉型升級，要求社會保障發揮好“穩定器”的作用。最關鍵的還是要“兜住底線”，建立健全最低生活保障、就業困難群體就業援助、重特大疾病保障和救助等制度，完善保障性住房建設和管理制度，切實解決困難人口的住房問題。對此，湖北學員在討論中表示，需要從三個方面著力：

　　一是政府主導，多方參與。民生分基本和非基本，基本民生應是政府主導，要強化公共財政的保障職能，增加財政的支持力度。非基本則要充分發揮市場機制的作用，動員社會力量參與，形成多元化的民生投入和民生服務格局。

　　二是需求導向，盡力量力。一方面要把群眾的實際需要作為政府制定民生的范圍、標準和政策的重要依據；另一方面又要需求與可能相結合，盡力與量力相統一，不空頭許諾，不超越財力，不超越階段。

　　三是突出重點，有序推進，區分輕重緩急，集中力量實現重點突破。從行業來講，教育、衛生、醫療、社會保障、保障性住房等都是重點。從全局來講，困難群眾和弱勢群體是重點。從區域來講，要加大對西部老少邊窮地區的扶貧開發力度。

　　對于地方政府來說，民生的保障離不開財力的支撐，但當前經濟下行壓力加大，地方財力也出現不同程度的下降。轉型升級需要以保障民生為前提，這對財政收入帶來了新的壓力。與此同時，轉型過程中的淘汰落后，提高環境標準，提升發展質量等都需要犧牲一定的發展速度。這些都需要最高決策層加快全面部署和解決。□

　　省部班的思想“碰撞”

　　關鍵是政府怎樣按照市場經濟規律來形成一套運行機制和宏觀調控的方式。

　　“推進經濟轉型升級，我認為關鍵有兩個問題，”陜西學員剛一發言，全組學員和現場工作人員都笑了。他立即補了一句，“哎呀，我還是講兩個問題吧。”邊上一位副省長插話道，“說了只講一個，大家是怕你講了后，后面的都沒得講了。”這是在國家行政學院舉辦的“省部級領導干部經濟轉型升級研討班”結構化研討中的一幕。

　　“在這里，發言機會很寶貴，沒有打官腔、說套話的空間。”國家行政學院教務長、進修部主任陸林祥在學員課間休息時對《瞭望》新聞周刊記者介紹。按照轉型升級這一戰略課題的核心要素，這個由35人組成的省部級研討班，學員自主選擇組成了三個小組：產業升級組、市場驅動組和民生改善組，同時進行議題聚焦。學員選擇參加哪一組的討論，一經選定，整個學習期間就都以小組為單位進行深入研討。在全班交流發言的課堂上，可以就其他組的內容提問或是發表意見。

　　比如，這位陜西學員所在的產業組，由11人組成，有4位省委常委、副省長，一位中央部委副部長，一位擔任中國貿促會副會長，3位省人大常委會副主任，2位地方部門負責人。他們共同圍繞著“產業升級”相互補充形成十個議題，并進行研究分析，形成政策報告提交全班，最后的成果上報國家領導機關。

　　“省部級干部班全脫產學習，住在學員公寓，吃在學員食堂，自己盛菜。無正當理由不得缺課，請假必須經過批準。自己撰寫發言材料、學習體會、調研報告、政策建議和論文，不讓他人代筆……”在陸林祥眼中，學員們雖為省部級領導干部，“但現在他們只有一個身份——學員。”

　　課堂上的“交鋒”

　　轉型升級班的“對話”讓人眼前一亮。國家行政學院副司級班主任段紅霞在這個過程中扮演了“催化”的作用。她既是服務者，也是引導者。

　　當東部地區的一位學員提出，“政府跟市場的關系還是不清楚，表現為經濟運行中行政對經濟的干預過多，行政手段當前是強化了，而不是弱化了”，并就這個過程中政府采取的土地、稅收等優惠政策進行反省時，段紅霞把評論權交給了其他小組的學員。

　　一位西部地區的學員立即就企業對經濟的發展帶動與政府對企業的政策支持如何把握發問。針對不再特別批資金、批土地，再也不提供零地價的回答，另一位西部省份的學員表示，在自己的省份很難做到。“遇到對全省帶動性比較大的項目，我可能要花這方面成本。”

　　“今天帶動了，明天可能就是包袱了。”東部學員繼續現身說法。曾經擔任過企業領導人的廣東學員更是直言，“市場信號的缺失就是我們政府所造成的，不要怪市場，不要怪企業，都是政府本身所謂的‘好心’造成的，你提供了零地價，提供了財政補貼，他生產出來的產品哪還有成本？”

　　爭論還在繼續。“市場組的匯報，我非常贊同。當然有一些理想主義，但是理想主義非常可愛可敬。”眼見產業組和民生組學員不斷發難，市場組其他成員按捺不住了。一位學員接過話茬，“對于剛才商業性項目的問題，我想確定三個基本原則就夠了。”

　　一要看企業是不是在市場競爭條件下產生的龍頭企業；二要看在這個領域自己是最先給政策還是最后給政策，前面已經把政策給夠了自己再做就是陷阱；三要把優惠給夠給足，讓所給優惠在稅收和就業等方面能夠充分回報。

　　“對市場主體采取不同政策，這對市場主體是不是不公正？”對于這樣的答案，其他學員顯然并不滿意。“沒有辦法，我只和強者結合，跟弱者結合就把我變弱了。”市場組學員接著回應。有學員對此針鋒相對，“不行的，不能因為市場主體的不同，而和強者合作。我們要發展中小企業，如果這樣中小企業就發展不起來。”

　　面對同一抉擇，東西部之間不同的政策取向也讓一位來自西部省區的學員感慨，“東部沿海發達地區說什么都是對的，發展得快了是創新能力強；發展慢的時候說在轉型、在提高質量。西部發展慢的時候說你創新能力不足，要向東部學習；你搞得快的時候說你資源浪費，環境污染。這還是實力說話。”

　　不過，爭論歸爭論，“政府應減少審批，制定好規則，創造公平競爭的市場環境”卻是大家一致的共識。

　　對問題窮追不舍

　　“剛才我們組長匯報得非常好，我還要說一個想法。”產業組組長、山東學員發言完畢，同組陜西學員迫不及待就要進行補充，“現在政府直接審批，干預具體項目、具體事務，這種毛病一定要改。在市場經濟條件下政府無為的思想也一定要摒棄。不能以一種現象掩蓋另外一種現象。”

　　他的結論是，“關鍵是政府怎樣按照市場經濟規律來形成一套運行機制和宏觀調控的方式。”

　　類似情況在其他小組一樣存在。“大家分析了以后，提了19個問題，我這里從10個方面作了一下歸納……”西藏學員剛就民生組集中研討的問題作完說明，同組學員、湖北學員就給出了補充意見。

　　圍繞著如何在經濟轉型升級中切實保障和改善民生這一問題，民生組學員表示，主要存在三方面問題：在民生的項目編制和投入方面，重點不夠突出，沒有分清輕重緩急。欠賬太多，民生與經濟不平衡、不協調，沒有解決好一條腿長、一條腿短的問題；制度性安排方面還存在欠缺，盡管解決民生問題的紅頭文件很多，但權威性和剛性不足，缺乏法律效力和約束力；要在財政轉移支付等方面建立穩定的增長機制等。

　　有了匯報，也有了補充，但其他小組的成員仍舊覺得不夠“解渴”。一位學員扶了一下麥克風，“民生組講的問題很多，也很全面，但是聚焦不夠。我覺得轉型升級過程中解決民生問題關鍵是社保問題……”

　　“我們把聚焦再深一點，民生問題重在社會保障，社會保障里面重在沒有把每一個人、每一個群體公平、合理、理性對待，重在不平衡、不平等，阻礙了社會保障體系的統一構建。”產業組學員話音剛落，市場組接著發表意見。

　　“其他小組學員的發言抓到了根本問題上，非常贊成。對于我們這個組研討的完善大有幫助。”作為民生組的小組召集人，湖北學員肯定性的總結總算結束了這一輪的聚焦。

　　“這樣的討論非常好，不足之處是每次授課后留給大家討論的時間不多。”臨近結業，對這種交流與碰撞，陸林祥深感學員之間的互動式學習很有價值。

　　不吐不快

　　其他小組的討論已接近尾聲了，但產業組的聚焦還在繼續。

　　看見題板上的各種問題，到底聚焦到哪幾點匯報，這讓組長和組員們都有點發愁。江蘇學員和湖南學員連忙給組長出主意。“咱們得趕緊挑出幾個重點來，因為匯報時只講三個問題。”江蘇學員提醒。此時現場嘈雜一片，四五個人同時在表達自己的觀點。

　　問題整合的任務最終還是交給了小組召集人。他在吸收了上述兩位組員的建議后，提出從宏觀、中觀和微觀三個層面分別提出問題。“我知道，大家都想把自己的觀點作為聚焦點，江省長，你提的內容我們就作為具體的抓手來講，怎么樣？”這位召集人問道。實際上，在整個學習和匯報的過程中，該副省長不下三次談及了自己的觀點，并逐漸完善。他說，“因為我們實際上就是這么做的。”

　　后來產業組召集人在向全班匯報時說，“在討論到產業升級這個主題的時候，大家非常活躍，大概有四五十個問題。最后按照催化師的要求聚焦，忍痛割愛聚焦了三個問題，這三個問題也不能完全代表全組各位學員的思想。”針對產業組在討論中已部分提及原因和對策的情況，有學員建議，“原因和對策我們就留著，先不說。”

　　在這樣的研討班上，授課者多為中央部委相關負責人。轉型升級班就匯聚了工業和信息化部部長苗圩，財政部部長樓繼偉，科技部黨組書記、副部長王志剛，國務院研究室主任寧吉喆，國家發展和改革委員會副主任徐憲平，中央編辦副主任王峰。專家論壇則邀請了國家統計局局長馬建堂，招商銀行原行長馬蔚華。

　　授課后，直接向這些部委負責人提出意見和建議，這也是學員們不愿放棄的機會。有人按下話筒直接提問，也有人把意見和建議認認真真書寫在紙上，請班主任轉交相關部門負責人。

　　每堂課結束，每位學員還要對授課教師進行評分，有的留下評估意見表就走了。不是滿分或有意見的，則將結果翻過來，輕輕蓋在桌子上。(新華網 記者王仁貴)