農業(yè)集約化經營水平不斷提升，農村土地流轉面積不斷擴大，農民進城務工落戶情況復雜…… 施行14年，農村土地承包法開啟“修改模式”

　　農村土地承包法的修改，既要保障農民的基本權益，又要面向農業(yè)現(xiàn)代化的未來。

　　“保持土地承包關系，穩(wěn)定并長期不變，第二輪土地承包到期后再延長30年。”2017年10月18日，習近平總書記在向中國共產黨第十九次全國代表大會作報告時，講完這句話，全場響起雷鳴般掌聲。

　　10月31日，第十二屆全國人大常委會第三十次會議召開第二次全體會議，會議聽取了全國人大農業(yè)與農村委員會副主任委員劉振偉關于農村土地承包法修正案(草案)的說明。劉振偉說，適應農村生產力發(fā)展的新要求，穩(wěn)定和完善適合國情的農村基本經營制度，是修改農村土地承包法的基本出發(fā)點。

　　農村土地承包法自2003年施行14年后，啟動“修改模式”，標志著十九大報告中對廣大農民的莊嚴承諾進入法律層面。

　　為土地經營權流轉確立法律依據

　　河北省深州市農民李哲士從多年前就開始把村里一些因外出務工、勞力不足農戶的土地租過來經營，至今已累積了上百畝農地。在當?shù)匾菜阈∮幸?guī)模。

　　劉振偉在作說明時介紹，目前，農村已有30%以上的承包農戶在流轉承包地，流轉面積4.79億畝。

　　承包農戶流轉承包地有多種因素。一方面，隨著農業(yè)產業(yè)化、水利化、機械化及科技進步等，農戶分散作業(yè)的模式不再適應現(xiàn)實的需要，把小塊土地連接起來進行集約經營不但能夠降低成本，而且能提高效率和效益。另一方面，隨著農業(yè)生產的勞動強度降低，大量農村富余勞動力轉移到城鎮(zhèn)就業(yè)，也使得很多承包農戶有流轉承包地的現(xiàn)實需求。從農業(yè)農村的現(xiàn)實情況看，各類農業(yè)合作社、農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)等新型經營主體大量涌現(xiàn)，土地流轉面積不斷擴大，規(guī)模化、集約化經營水平不斷提升，呈現(xiàn)“家庭承包，多元經營”格局。

　　2014年9月29日，習近平總書記在中央全面深化改革領導小組第五次會議上指出，“要在堅持農村土地集體所有的前提下，促使承包權和經營權分離，形成所有權、承包權、經營權三權分置、經營權流轉的格局”。

　　記者發(fā)現(xiàn)，此次修法特別明確了對土地經營權的保障。草案增加的第六條是這樣表述的，“以家庭承包方式取得的土地承包經營權在流轉中分為土地承包權和土地經營權。土地承包權是指農村集體經濟組織成員依法享有的承包土地的權利。土地經營權是指一定期限內占用承包地、自主組織生產耕作和處置產品，取得相應收益的權利。”草案第十條規(guī)定，“國家保護集體土地所有權、土地承包權和土地經營權，任何組織和個人不得侵犯”。第三十五條規(guī)定，“土地經營權可以依法采取出租（轉包）、入股或者其他方式流轉”。這一系列的規(guī)定，旨在為形成“三權分置、經營權流轉的格局”提供明確的法律依據。

　　為確保實行“三權分置”后不改變農地用途，草案第三十六條第二款規(guī)定，土地經營權流轉“不得改變土地所有權的性質和土地的農業(yè)用途，不得破壞農業(yè)綜合生產能力和農業(yè)生態(tài)環(huán)境”。草案第四十條還設置了具體的規(guī)制性條款，規(guī)定“第三方擅自改變承包地的農業(yè)用途、棄耕拋荒連續(xù)兩年以上、給承包地造成嚴重損害或者嚴重破壞承包地生態(tài)環(huán)境的，發(fā)包方或者承包方有權要求終止土地經營權流轉合同，收回土地經營權。第三方對承包地和生態(tài)環(huán)境造成的損害應當予以賠償”。

　　對于租種其他農戶土地的“種田大戶”來說，農村土地承包法修正案（草案）透露出這樣的修法精神，既保障他們的權益，也明確法律上的責任。

　　“承包期屆滿后再延長三十年”寫入草案

　　地越種越多，李哲士卻一直心存隱憂。

　　他告訴記者，農民開展集約化經營前期成本大，比如用于播種、收割的大型農機，大批量運輸糧食的車輛，大批量存儲糧食的倉庫，等等，另外農業(yè)收益的回收周期長，只有長期穩(wěn)定的承包經營才能保障他們收回前期投入成本并取得收益。

　　這也是農村土地承包法此次修改的一個亮點。為了給予農民穩(wěn)定的土地承包經營預期，草案第二十條增加了這樣的規(guī)定，“前款規(guī)定的耕地承包期屆滿后再延長三十年”。

　　農殘超標、鎘大米……隨著食品安全越來越受公眾關注，以有機農業(yè)為代表的新型農業(yè)生產模式嶄露頭角。有機農業(yè)的前提是土壤，對于被污染的土地，土地改良是不可逾越的。據專家分析，對于有大量農藥殘留、重金屬超標的土壤，需要有一定年限的改良期，通過降解的手段，把有害物質降到最低。

　　不過，改良土壤讓很多“種糧大戶”心動，卻遲遲未能付諸行動。改良土壤，不但幾年沒有收入，還要付出極大投入。修正案草案也試圖為這一新業(yè)態(tài)提供制度保障。草案第三十七條中規(guī)定，“經承包方同意，第三方可依法投資改良土壤，建設必要的農業(yè)生產附屬、配套設施，并依照合同約定對其投資部分獲得合理補償”。

　　對于深受投入資金難題困擾的農民來說，修正案草案也透露出一個利好消息。草案第四十二條規(guī)定，“承包方可以用承包土地經營權向金融機構融資擔保。第三方通過流轉取得的土地經營權，經承包方或其委托代理人書面同意，可以向金融機構融資擔保。具體由國務院有關部門規(guī)定。”

　　解除進城務工農民“后顧之憂”

　　去年冬天，在北京打拼十年之久的老孟一家回了農村老家。

　　十年前，老孟來到北京，先是在位于北三環(huán)的金五星批發(fā)市場給人打工，幾年后租了鋪面自己當起了老板。隨著生意的起色，老孟夫妻把一直扔在老家的孩子也接到北京。去年底，金五星批發(fā)市場關停了，老孟一家也失去了生計，一家人商量后決定回老家。

　　讓老孟慶幸的是，回家還有承包地。在老孟老家，像他這樣的故事還有很多。記者關注到，此次修法特別注重維護進城務工和落戶農民的土地承包權益。

　　劉振偉在向大會作說明時表示，草案刪除了現(xiàn)行法律中關于承包期內承包方全家遷入設區(qū)的市，轉為非農業(yè)戶口的，應將承包地交回發(fā)包方的規(guī)定。鑒于城鄉(xiāng)人口結構的變革是一個較長的歷史過程，現(xiàn)階段農民進城務工落戶的情況也十分復雜，按照中央關于推進農業(yè)轉移人口市民化的要求，草案第二十六條規(guī)定，“維護進城務工農民的土地承包經營權，不得以退出土地承包權作為農民進城落戶的條件。是否保留土地承包經營權，由農民選擇而不代替農民選擇”。

　　農轉非，曾經很讓農村人向往。但是，近些年，有些農民通過買房等形式，把戶口遷入了城鎮(zhèn)，卻發(fā)現(xiàn)因為缺乏謀生技能，面臨著生計困難，遠不如守著口糧田過日子來得安穩(wěn)。如何更好地保障這部分農民的權益，草案規(guī)定，“承包方全家遷入城鎮(zhèn)落戶，納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系，喪失農村集體經濟組織成員身份的，支持引導其按照國家有關規(guī)定轉讓土地承包權益。”這樣的設置更人性化，也為政策適時調整留出了空間。

　　千百年來，土地都是農民的“命根子”。農村土地承包法的修改，既要保障農民的基本權益，又要面向農業(yè)現(xiàn)代化的未來。“圍繞處理好農民和土地的關系這條主線，堅持農村基本經營制度不動搖，進一步賦予農民充分而有保障的土地權利，為提高農業(yè)農村現(xiàn)代化水平，推動實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和城鄉(xiāng)融合發(fā)展，保持農村社會和諧穩(wěn)定提供制度保障”，劉振偉在闡述此次修法的總體思路時如是說。（鄭博超）