北京市大興區率先提出集體經營性建設用地入市“鎮級統籌”

　　村民收入穩 產業步正道

　　大興在北京，曾是典型的城鄉接合部，京郊工業大院曾在這里風光一時。隨著經濟發展和城市化進程的推進，這種發展模式讓農村付出了資源、環境代價，卻沒有給村集體經濟和農民增收帶來更多益處。

　　2015年2月，大興被確定為集體經營性建設用地入市的試點地區。以怎樣的思路開始這項改革試點，兩年多時間里推出了哪些改革舉措，這里發生了怎樣的變化？日前，記者來到大興一探究竟。

　　“遍地開花”的老路走不通了

　　從北京南五環附近的西紅門鎮政府東行一公里左右，坐落著一個聽得見流水、看得見花草的濕地公園。然而，這并不是一個真正的公園，它是去年11月正式投入運行的西紅門再生水廠。

　　進入廠區，滿目蔥蘢，既沒有讓人心煩的機器響聲，也沒有讓人窒息的異味兒。在再生水廠南面不遠處，就是星光影視園，嶄新的樓宇，干凈的環境，吸引了不少高端企業在此扎根。

　　幾年前，這里還是另一番模樣。“再生水廠的原址是一片工業大院，環境臟亂、污水橫流、垃圾遍地。”西紅門鎮四村土生土長的陳亞檬回憶，工業大院里全都是“多合一”，既有木材加工、廢品回收、小加工這些低端產業扎堆，也有不少人“擠”居在院里。人口密度大、環境臟亂差，給周邊村民的日常生活帶來很大影響。“一條兩公里的路，堵半小時算正常，有時候路上臟得都沒地兒下腳，只能繞著走。”

　　上世紀八九十年代，京郊興起不少工業大院，這種由村集體提供場地和基礎設施，吸引農民投資、經營，集中發展二、三產業的方式，成為京郊不少村鎮的選擇。

　　西紅門鎮地處大興區最北端，70%的面積位于五環之內，優越的地理位置吸引了大量“淘金者”涌入。全鎮27個村，每個村都建起了工業大院，內有企業5000余家，主要為小服裝、小加工、小物流和廢品回收行業。

　　西紅門鎮黨委書記鄭亞君介紹：“全鎮一共31平方公里，完成城市化進程的有將近1/3，農村的住宅用地將近1/3，剩下的10平方公里集體經營性建設用地擠滿了工業大院。”

　　依靠勞動密集、粗放型的服裝、制造、物流業，西紅門成為經濟重鎮。然而，隨著經濟發展和城市化進程的快速推進，這種“遍地開花”的發展模式也帶來了很多問題。“我們自己總結就是‘三多三差’——流動人口多、低端產業多、安全隱患多，環境差、基礎設施差、社會治安差。”鄭亞君說。

　　工業大院內的5000多家企業中，絕大多數不符合首都功能定位，卻占用和浪費了土地、水、電等資源。10平方公里的工業大院，每畝地租金只有1萬元，27個村集體總收入每年才1.6億元。農村付出了資源、環境代價，農民持續增收和集體經濟發展卻后續乏力，村民強烈希望改變這種狀況。

　　隨著大興區納入集體經營性建設用地入市的試點地區，工業大院的治理迎來了前所未有的機遇。

　　4200余宗用地實現鎮級統籌

　　西紅門作為大興區先行先試鎮，改革從何下手？鄭亞君說，表面上是工業大院的亂象問題，實際上反映了農村集體經營性建設用地存在的普遍問題——分布不均、碎片化嚴重，各村只顧及自己的“一畝三分地”，村與村之間資源難以整合。像西紅門27個工業大院就分散在27個村，缺乏統一的規劃和統籌，每個工業大院不能單獨配污水處理廠、變電站，各種低端產業聚集，迫切需要集約利用，實現空間優化。

　　為使土地得到更為合理有效的利用，西紅門鎮從源頭抓起，首先對鎮域范圍進行整體規劃，形成了“拆十建二綠八”的思路，即10平方公里工業大院的80%騰退用于還原城市綠地，對另外20%土地進行集約利用，建設鎮級統籌的產業園區。

　　在保證集體土地所有權不變的前提下，西紅門成立了由27個村集體為股東組成的盛世宏祥資產聯營公司，統籌2平方公里產生的收益分配。“與原有集體經濟組織相比，聯營公司是一個真正的市場化運作主體，負責拆除騰退、土地開發、收益分配等業務。村民享受聯營公司統籌分配的2平方公里土地收益。”鄭亞君介紹。

　　大興區在西紅門鎮經驗的基礎上，在全國率先提出了集體經營性建設用地入市“鎮級統籌”模式——以鎮為基本實施單元，鎖定土地總量，優化總體布局；降低土地存量，提高用地質量；明晰土地產權，完善股權設置。采取“以人入股、以地入股和人地混合”等模式，合理考慮各村集體土地面積、區位、規劃用途以及人口等權重設計股權結構。通過進行鄉鎮土地資源公平配置的統籌，確保了鎮域內各村土地發展權共享和收益平衡。

　　大興區相關負責人表示，新模式的特點在于不是簡單地由村集體經濟組織就地供地入市，而是打破原有的“村自為戰”的格局，將原有各村分散持有的工業大院使用權集中起來，成立跨村統權性的新供地主體，進行集中入市。

　　通過鎮級統籌，大興區有效解決了單個農戶、單個村莊發展無法獨自解決的土地利用與產業發展等問題。目前，大興區4200余宗集體經營性建設用地全部實現了鎮級統籌。

　　確保農民每年都有穩定收入

　　“集體經營性建設用地入市收益能否合理分配，是衡量改革試點成敗的關鍵。”大興區相關負責人表示，區里制定了增值收益調節金征收使用管理辦法，確定征收土地增值收益調節金比例范圍為土地交易總額的8%至15%，統籌用于農村基礎設施建設支出，周轉墊付集體經營性建設用地土地開發、土地整理資金等。

　　為保證農民能有更多獲得感，通過入股村民地租保底，每5年增長5%，確保農民既得收益不因改革試點而減少。土地入市后，收益去除拆騰整治、財務管理等成本外，優先用于項目滾動發展。地塊上市后，合理設計留地、留物業、留資產和入股經營等方式，確保農民每年都有穩定收入。

　　2016年1月，北京贊比西房地產開發有限公司以8.05億元競得大興區一塊土地40年的使用權，成為北京第一宗通過招拍掛形式出讓的集體經營性建設用地。

　　據悉，這8億多元的收入分配大體為“1133”，即1億元為調節金、1億元支出農民既得收入、3億元償還貸款、3億元用于開發，聯營公司的每戶農民因這一地塊增收5000元以上。

　　西紅門鎮壽保莊村黨支部書記高志華介紹，村所屬的地塊通過改革，每畝土地的直接收益由原來的每年8000元上升到1.3萬元。“過去，我們家1.5畝土地建成廠房出租，大概一年收入6萬元。”陳亞檬說，“如今，全家每年的分紅所得能達到12萬元。”

　　事實上，收入并不是這些城鄉接合部農民關心的唯一話題。“過去，我夜里都睡不著覺，手機一響心里都哆嗦，就怕院里哪家企業著了火，村民們也都清楚，這種發展模式長遠不了。”黃村鎮后辛莊村支部書記鮑英杰說。

　　如今，揮別工業大院，在拆除騰退的土地上，一批新興產業開始入駐。“環境好了，收入高了，最關鍵的是產業走上了正道，心里終于踏實了。”鮑英杰說。（本報記者 賀 勇）